行政诉讼中的起诉期限，是指行政争议能够诉诸人民法院寻求司法救济的有效期限。从司法实践来看，起诉期限是法定的起诉条件之一，担当着行政诉讼大门的重任。也就是说，一旦行政相对人未在法定的起诉期限内提起行政诉讼，且不存在法定的扣除和延长的情形，则意味着行政相对人诉权之丧失，人民法院将不再受理该争议。从行政审判实践来看，行政相对人因为超过起诉期限而被挡在人民法院大门之外的案件比比皆是，甚至在行政审判条线中流传着这样一句话“行政审判法官手中有三大法宝，起诉期限、受案范围和利害关系”，虽说这是调侃，但从侧面也能反映行政审判实践中存在高裁驳率这一客观现象。鉴于行政诉讼起诉期限制度的重要性和现行相关规定的复杂性，笔者尝试对我国现行的行政诉讼起诉期限规定做一梳理，以便我们更好地掌握、运用它。

行政诉讼法将行政诉讼起诉期限分为两大类。一类是“先复议再诉讼型”，即行政相对人若对某行政行为不服，应首先提起行政复议，在复议机关作出复议决定后，行政相对人对复议决定不服而后提起行政诉讼；一类是“直接诉讼型”，即行政相对人若对行政机关作出的某行政行为不服，直接向人民法院提起行政诉讼。

一、“先复议再诉讼型”的起诉期限

（一）对行政复议决定不服的，起诉期限为15日。

行政诉讼法第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该条规定，即是先复议后诉讼情形下，有关起诉期限的法律规定。一般来讲，由于行政复议既能审查行政行为的合法性，又能审查行政行为的合理性，所以只要复议机关尽职尽责，行政相对人的合法诉求应该能够满足，无需再提起行政诉讼。当然，如果行政相对人仍然不服行政复议决定，则应在上述规定期限内提起行政诉讼。

（二）经复议的案件不存在适用六个月起诉期限的问题

行政诉讼法对经复议维持原行政行为的案件，确立了作出原行政行为的行政机关与复议机关作为共同被告的模式。通常情况下，行政相对人不服的，会在收到复议决定之日起15日内提起诉讼。但是，审判实践中也存在个别特殊情形，如行政相对人在复议决定的起诉期限届满后，仅就原行政行为提起诉讼，那此时的起诉期限如何适用？

对此，最高人民法院在（2017）最高法行申2620号案件中认为：

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。由于复议机关维持做共同被告制度的引入，此处的提起诉讼可分为两类：一类是复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，另一类是复议机关改变原行政行为的，复议机关是单独被告；但是在十五日的起诉期限适用范围上，从历史和文意解释等方法来看，仍然是以十五日的特殊规定取代了关于起诉期限的一般规定，亦即经过复议的案件，在起诉期限问题上并无适用行政诉讼法所规定的六个月一般期限的情形。本案中周家华于2015年10月12日收到南通市政府作出的273号行政复议决定，该决定也明确告知“如不服本决定，可自收到本决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼”，因此，周家华于2015年12月3日提起本案诉讼，显然超过了法定的十五日起诉期限。且本案不属于未经复议程序直接起诉原行政行为的情况，因此不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于六个月起诉期限的规定。

二、“直接诉讼型”的起诉期限

（一）一般情况下的起诉期限为六个月

行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。从该条规定可知，六个月的起算点是“自知道或者应当知道作出行政行为之日”。一般来讲，行政机关作出行政行为都有相应的文书，如行政处罚决定、许可执照、确权证、征收决定等，在此情况下，行政机关完成送达程序，就属于“知道”或者“应当知道”。关于“知道”的认定，最高人民法院在（2019）最高法行申7845号案件中有这样的表述：

“知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的看到。本案中，尽管再审申请人在起诉状中自认其在与智某的交涉中，智某向其出示了10615599号证，但智某系另一自然人，并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定马某已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为。”

（二）行政机关未履行教示义务时的起诉期限为一年

行政诉讼法解释第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。这一规定确定了行政机关没有履行教示义务情形下的起诉期限，体现了保障公民、法人或者其他组织起诉权利的意图。

（三）最长保护期限

行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。由此可知，对于行政相对人不知道行政行为内容的，行政诉讼法规定了5年和20年的最长保护期限。

1、不动产案件的最长起诉期限为20年

行政诉讼法解释第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。这里的不动产物权变动，包括物权设立、变更、转让、消灭等。实践中，行政诉讼的原告一般对何为因不动产提起的行政诉讼有很深的误解，这也导致其对相关案件的管辖法院、起诉期限的计算等问题产生错误的认识。如在司法实践中，房屋被征收人对市县人民政府所作的房屋征收补偿决定提起诉讼时，往往会主张该纠纷属于行政诉讼法中规定的因不动产引起的纠纷，应当由不动产所在地人民法院管辖，在起诉期限上也应当适用20年的最长保护期限。但从上述司法解释的规定可知，“因不动产提起的行政诉讼”，必须是被诉行为产生了不动产物权设立、变更、转让、消灭的法律效果，不应扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。

2、在最长保护期限内知道行政行为的，不适用20年最长保护期限

最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。但如果行政相对人在最长保护期限内的某个时间点知道了行政行为的存在，又该如何适用起诉期限的规定呢？

对此，最高人民法院在（2021)最高法行申1824号案件中明确指出：

梁月明申请再审认为本案属于因不动产提起诉讼的案件，依法应适用二十年的起诉期限，但《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限的适用条件是：当事人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为的主要内容；如果在二十年内，当事人已经知道行政行为的内容，其起诉期限应当适用其他相关条款的规定，不适用二十年最长起诉期限条款。本案中，现有证据已经显示梁月明2009年即已知道案涉土地被平整及占用的事实，故本案不存在适用二十年最长起诉期限的事实基础，梁月明该项申请再审事由不能成立。

从最高人民法院的上述判例可知，不动产纠纷案件中，行政相对人在二十年最长起诉期限内知道行政行为内容的，起诉期限应适用其他条款规定，不再适用二十年最长起诉期限。

司法实践中，有人提出，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定可以反向理解为，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起未超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起未超过五年提起诉讼的，人民法院应予以受理。这种理解显然是错误的。

三、一般情况下，行政不作为案件的起诉期限为6个月

行政诉讼法第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。行政诉讼法解释第六十六条 公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

需要注意的是，此处的“行政机关履行法定职责期限届满之日”是指行政诉讼法第四十七条第一款规定的两种情形：（1）2个月。即公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起2个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。（2）如果法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。如果规章和规章以下规范性文件规定了履行职责的期限，仍然适用2个月的期限。

四、无效行政行为不适用起诉期限规定

行政诉讼法解释第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。同时，行政诉讼法解释第九十四条第二款关于确认无效诉讼与撤销诉讼的转换有关内容中，也充分体现了对于2015年5月1日之后作出的行政行为不受起诉期限限制的原理。关于要求确认行政行为无效是否适用起诉期限问题，最高人民法院在（2020）最高法行再341号案件中指出：

重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。